提升行政效能建设服务型政府

[内容摘要]作为人类社会的一大痼疾，职务犯罪并未得到有效遏制。预防和减少职务犯罪已成为事关社会和谐稳定的重大问题。党的十七大报告明确提出，要以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设；把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。并且提出在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。然而，从目前预防职务犯罪工作的现状来看，仍然存在一些问题和不足，与新的形势和新的要求存在一定差距，影响预防的效果。为此，本文拟就预防职务犯罪工作的成因、现状来探讨检察机关如何加强预防职务犯罪工作，从源头上遏制腐败现象滋生蔓延。

近几年来，职务犯罪的案件屡见不鲜，频频发生，大案要案呈现上升势头，违纪金额越来越大，导致党员干部在人民群众心目中的形象严重受损，直接影响到党的执政地位，反腐败斗争和预防职务犯罪工作迫在眉睫。检察机关作为国家的法律监督机关，在惩防体系中担负重要的监督职能，开展预防职务犯罪工作是深入开展反腐败斗争，加强党风廉政建设的客观需要，也是检察机关认真履行法律监督职责的必然要求。

    一、职务犯罪的内涵及其特点

    职务犯罪是国家工作人员利用职权进行的犯罪，它的本质特征是权力商品化，犯罪人利用社会公共权力进行“权钱交易”，以满足个人、家庭或小集体利益，其犯罪造成的危害较之其他刑事犯罪相比更甚，是一种严重的腐败现象，预防职务犯罪、惩治腐败已成为我国迫在眉睫的问题，其严重程度已经成为关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。

    二、职务犯罪的成因

    （一）、经济原因。

经济因素是职务犯罪的现实原因。首先，我国当前正处在经济体制改革之中，不规范的经济行为、经济观念、经济体制构成了职务犯罪的经济原因。垄断和政府对经济的过多干预给权力寻租创造了条件。第二，激烈的市场竞争和利益分配不合理也是造成职务犯罪的经济原因。收入的相对减少、心理失衡，是贪利型职务犯罪增多的重要原因。此外，也有学者运用经济学的方法分析职务犯罪的经济根源，他们认为，由于对他的预期收益超过其预期成本，所以某人才实施犯罪。其收益是来自犯罪行为的个中不同的有形或无形的满足。而其成本包括各种不同的现金支出，犯罪时间的机会成本和刑事处罚的预期成本。在现实中，心存侥幸，认为刑事处罚的预期成本低也是导致一部分职务犯罪发生的重要原因。

监督乏力是导致职务犯罪的机制因素。一方面，由于封建特权等思想的影响，一些干部特别是领导干部，高高在上，特权思想严重，讳言监督、害怕监督思想在一定范围内存在。另一方面，在加强和完善社会主义民主和法制建设的过程中，如何有效地加强党内监督、行政监督、司法监督以及社会监督，还是一个不断探索的问题。当前，我国完备而有效的监督制约机制并没有真正建立起来，因而规避监督、监督不到位、监督真空的现象时常发生。不受监督的权力会导致腐败，绝对不受监督的权力绝对地导致腐败。

理想道德价值的破灭和消极思想的滋生，封建特权思想与西方腐朽思想的影响是职务犯罪的思想根源。具体而言，第一，享乐主义。随着对外开放的日益扩大和经济全球化，西方生活方式的传入，享乐主义在少数先富起来的人的头脑中滋生并付诸实际。在少数人竭尽享乐的现实面前，一些意志薄弱的公职人员会受其影响，头脑中逐渐产生享乐思想。在享乐思想不能通过合法途径实现的情况下，它成为促使公职人员职务犯罪的内心驱动力。第二，拜金主义。在拜金主义者看来，金钱至上，金钱万能，“有钱能使贵推磨”，所以，他们千方百计地追求金钱，为了金钱可以不惜一切，甚至甘冒绞首的危险。一些职务犯罪分子就是在拜金主义指引下走上犯罪道路的。第三，极端个人主义。极端个人主义是一种视个人利益高于一切，为了个人利益而不惜牺牲国家、集体和他人利益的思想。在现实生活中，一些公职人员为了获取贿赂而不惜以国家、集体和他人利益为代价。

职务犯罪的原因是复杂的，除上述经济、政治、思想方面的根源外，还有社会、文化等方面的因素。我国历来以礼仪之邦著称，“礼多人不怪”、“当官不打送礼的”、“受之有愧、却之不恭”、“礼轻情义重”等传统文化，一方面给职务犯罪找到了“心理依据”，起到掩护作用；另一方面给社会造成了一种请客送礼盛行的不良风气。此外，利益均沾、上行下效、从众心里等又使窝串案、群体腐败增多；加之政法机关惩治、打击不力等因素，构成了职务犯罪社会、文化方面的云因。但这这些原因都不是孤立地在起作用，它们总是相互结合，综合作用，形成了职务犯罪的外在条件。

近年来，各地检察机关普遍开展了预防职务犯罪工作，并取得了一定成效。但与此同时，预防工作也存在诸多问题，阻碍着预防工作建设向更深层次发展，笔者认为，当前预防职务犯罪工作中存在的问题归纳起来主要表现以下几个方面：

1、职务犯罪的预防机制还很不健全。当前检察机关开展职务犯罪预防工作主要是从《宪法》、《人民检察院组织法》以及中央的有关文件和高检院联合各系统、行业下发的通知及精神来开展工作，缺乏具体法律的程序和职能规定，造成了各地开展职务犯罪预防工作没有可操作性的统一标准，这与依法治国，从源头上治理腐败的要求不相适应。职务犯罪预防本身，是一项复杂的社会系统工程，它不仅需要社会各阶层、各领域、各部门的共同参与，而且要通过法律的、机制的、体制的、教育的等多手段和多途径进行综合治理。

2、检察机关内部对预防工作的重要性认识不够。由于预防职务犯罪工作的开展投入大、见效慢，是一项不能单纯用数字表现工作成果的无形工作，所以检察干警对于预防职务犯罪工作的必要性、重要性缺乏充分的认识，认为办案是实打实的，而搞预防工作难以衡量，没有成就感，在思想上存在着“愿意办案、不愿预防”的认识偏向。据了解，目前大多数基层检察院无专门的预防机构，从事预防工作的干警多为反贪干警兼职，大部分时间都花在办案上，对预防工作只是消极应付，一定程度上影响了预防工作的深入开展。

3、缺乏社会公众的有效支持。预防职务犯罪工作是一项宏大的社会系统工程，需要社会各个层面协调联动，方能收到良好的效果。但是，在部分联系单位的领导包括一些职工看来，这项工作就是检察机关的事，检察机关怎么说就怎么做，不能以主体的身份参与，而是消极被动。检察预防和社会预防之间未能很好地实现有机统一，在与有关职能部门之间的协调配合上缺少普遍的制度化建设。

4、机构设置及经费保障不到位。检察机关内设职务犯罪预防机构目前仅设置到分市院一级，基层院没有职务犯罪预防机构；有的地方把预防机构单位设在反贪局，有的是专人，有的是代管，林林总总，五花八门。在经费问题上，预防经费预算、划拨、使用等大多未列入同级财政计划，预防经费困难，无法保障开展预防职务犯罪工作的实际需要。

检察机关在预防职务犯罪工作中的基本任务是，充分发挥查办案件的治本功能，针对案件中暴露出的问题，深入剖析，举一反三，查找体制机制制度方面的原因，提出建章立制、堵塞漏洞的建议和意见，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。

随着改革的深入和各项治理对策的实施，职务犯罪的发案形态、特点也在不断翻新变化。预防工作必须针对这一实际，努力探索和实践积极有效的途径、方法和措施。特别是要结合查办案件做到三个深入：

二是深入发案单位调查研究。针对职务犯罪涉及的体制、机制、制度和管理中存在的问题，提出对策建议并帮助发案单位整改，堵塞诱发职务犯罪的缺失和漏洞，掌握相关问题的治理对策。

三是深入隐患部位、群体，消除职务犯罪的滋生因素。针对当前职务犯罪案件窝案、串案增多，发案区公职人员在思想道德及行为上易受玷污的突出特点，要以教育挽救为目的，对“边缘”人群，实施法律威慑和棒喝，通过实在、具体、形象的讲事实、摆证据、明是非、释法理，使“边缘”人员受到警示告诫。同时，要注意掌握相关信息动向，做好投案自首和举报的处置工作。

预防职务犯罪是涉及社会的各个方面和各个领域，因此，必须动员全党全社会的力量共同参与，实行综合治理、标本兼治，将预防职务犯罪工作纳入反腐败工作的总体部署，尽快建立起由党委统一领导、党政齐抓共管、预防机构组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的预防职务犯罪的领导体制和工作机制，形成社会化预防职务犯罪的大格局。

（一）、以立法的形式使预防工作走上法制轨道。目前，我国还没有一部规范预防职务犯罪工作的专项法规，这就使检察机关的预防工作难以正常深入地开展。但2000年8月，最高人民检察院成立专门的职务犯罪预防厅，并下发了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》；2007年2月，又下发了《人民检察院预防职务犯罪工作规则》，这适应了当前反腐败新形式的需要。有些地方还制定了地方性预防职务犯罪的专项法规，这些地方法规的出台，标志着预防职务犯罪工作已经迈上了法制化的轨道，同时也为检察机关的预防职务犯罪工作提供了更为具体的法律依据。笔者认为，最高人民检察院可在全国各地实践的基础上总结提高，提请全国人大常委会制定《中华人民共和国预防职务犯罪法》，将预防职务犯罪工作的范围、职责、任务、措施、目标、要求以法律和制度的形式固定下来，以保证预防职务犯罪工作有法可依。同时，赋予预防机构一定的检察权、纠正权和处罚权，使预防职务犯罪工作走上法制化轨道。

（二）、要积极配合执法办案，增强预防工作的主动性和时效性。实践证明，职务犯罪的发生与某一时期滋生或抑制因素的较量有关。对可能发生职务犯罪的部位实施严密的监控，增强发现和控制贪污贿赂、渎职、侵权犯罪的主动性和预见性，就可以起到抑制犯罪心里和行为的作用，减少犯罪的机会和条件。因此，必须深入开展控制预防，强化预防的时效性。在预防活动中及时发现职务犯罪线索，及时查处。通过及时揭露职务犯罪、证实职务犯罪，保持惩治犯罪的高压态势，使职务犯罪分子最大限度地受到震慑。

（三）、要加强对重点部位、重要岗位的监督。根据国家宏观调控的重大部署，针对公共投资和公共建设项目，以及案件多发易发的行业部门，积极采取预防措施开展工作。促进、协调有关部门加强对重点部位、重点岗位的监控，对涉及人、财、物的管理，要强化内控机制。检察机关要参与重点工程项目、重大经济活动中的重要环节。主要是指导、帮助制定预防工作计划，完善各项规章制度，有针对性地开展法制教育，但不参与具体经营管理活动。另一方面，我们应充分发挥检察机关的主渠道作用，深入研究金融、税务、工商、粮食等部门职务犯罪多发的薄弱环节和关键部位，制定相应措施，严格岗位职责，严密防范网络，加大科技含量，做到人防、物防、技防三到位，把职务犯罪率降低在萌芽状态，促进社会的安定与和谐。

（四）、要加大开展预防对策研究。结合查办职务犯罪案件，针对犯罪分子作案的动机、目的和实施犯罪的手段以及发案单位管理上的疏漏，提出检察建议。要积极探索开展咨询预防，扩大预防工作的发展空间。要加强由个案到类案的调查分析。通过对已发生的职务犯罪案件进行调查、类比分析、找准职务犯罪形成的原因、特点和发案规律，有针对性地提出防范对策。充分发挥预防职务犯罪推动廉政建设的积极作用。

（五）、要广泛深入地开展预防宣传和警示教育。通过预防职务犯罪宣传和教育，昭示正义和良知，弘扬法律与道德。要坚持行之有效的做法，充分利用新闻媒体和文化载体，广泛宣传检察机关惩治和预防职务犯罪的新成效，增强国家工作人员廉政意识和社会公众的廉洁意识，努力促成社会预防职务犯罪的舆论氛围。要充分运用党纪国法的教化功能和典型案例，深入开展警示教育，加强警示教育的预见性、针对性和时效性。如通过发放一封廉政信、送一本廉政书、推荐一篇廉政文章、上一堂廉政课、观看一场廉政教育片、组织一次考廉活动等多种形式，大力弘扬正确的政绩观、权力观、地位观和利益观，树立以廉修德、以德树德、以恒报德的公仆思想，提倡戒贪、防渐、慎独的自律意识，用身边的榜样激励广大党员干部，使大家学有目标，赶有方向，提高道德素养和精神境界，实现预防职务犯罪的有效性。

（六）、争取党委领导、接受人大监督。党委的领导和重视，能给我们在惩治和预防职务犯罪时提供坚实的物资后勤保障、排除不必要的干扰和阻力；而各级人大由人民群众选举代表产生，人大的决议、意见最能代表最广大人民群众的意见和要求，检察机关只有将惩治和预防职务犯罪纳入人大的监督下，才能根据人民全中的要求和意见不断地加强和改进惩治、预防职务犯罪工作。所以，检察机关在履行惩治和预防职务犯罪职能时，应争取当地党委领导、接受人大监督，主动向党委和人大汇报工作，认真听取党委领导和人大代表对我们开展惩治和预防职务犯罪工作的意见和建议，并根据要求不断地加强和改进我们的工作。

预防职务犯罪是一个重大的社会问题，一项复杂的系统工程，只有坚持打击与预防相结合，治标与治本并举，才能从根本上防止以权谋私，有效地减少和遏制职务犯罪。检察机关要充分发挥法律监督职能，在加大查办职务犯罪工作力度的同时，要把预防职务犯罪工作摆上更加突出的位置，这样有利于从源头上预防和减少职务犯罪的发生。切实把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为检察工作的出发点和落脚点，认真解决损害群众利益的突出问题，做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。(李维东唐慧)